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刘教授专栏 | 对谈曾钰成:97前和97后,香港的管治为何会南橘北枳

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2020年8月27日 | 学院新闻

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曾钰成先生(左)接受刘宁荣教授(右)访问

曾钰成当选为香港回归之后的第二位立法会主席属于“意外”,因为原先他没有想过要挑起这副重担。但这也不算意外,1992年他组建“民建联”,并获选为主席,而民建联在香港回归之后就是香港管治团队的一部分。他成功经历了选举的洗礼,而在立法会主席的这个位置上,努力设法缩小不同阵营之间的距离,与光谱上不同位置的党派保持良性互动,备受香港社会的肯定。

7月30日约好到他从政前担任校长的培侨中学见面,但因新冠肺炎第三波来袭,我们只能透过视像进行对谈。
 

一、民生问题是政治问题

“ 提示:回归前低估了回归的复杂性,问责制是民主的初步尝试,但未能取得成效,而未能实现普选令香港难以管治。”


1、回归前低估了回归的复杂性

问:曾主席,很久没有见面了,今天我还是按从前的习惯称呼您为主席,非常开心可以请到您来跟我们进行对谈。今年是港大ICB十周年,很遗憾因新冠肺炎,我们没有办法如期进行庆祝活动了,借这个机会我们想跟您聊一聊香港管治的问题。最近大家都在谈的一个话题就是香港《国安法》的通过是否意味着二次回归?大家关心的焦点是过去23年到底出了什么问题?既然是二次回归,那就说明第一次回归出了问题。您是一个政治家,也做过香港立法会的主席,从一个政府的管治角度来讲,您怎么看?所以第一个问题我想请教的是,您如果做一个总结的话,那过去的23年香港的管治到底出了什么问题,可以跟我们分享一下您的看法吗?

答:这个问题是个很重要的问题,也是一个非常复杂的问题。

过去几年我有这么一个看法,回归前,尤其是在我们设计香港政治制度这一问题的时候,在草拟《基本法》的时候,没办法准确预知回归后香港与世界,与内地的关系,以及各个方面将会发生的变化。

第一,我们在上个世纪80年代中开始拟定基本法。当时我们对香港的政治体制非常有信心,因为70年代到80年代香港进入了一段长期繁荣稳定的时期。我们觉得当时的政治制度好的不得了。我们说香港走入成功的一个因素,其中的根本就是非常有效率,是亚洲四小龙之一。所以,写这个《基本法》的时候,大家都觉得不需要太多的改变,把80年代中香港执行的那个制度抄到《基本法》就可以了。现在的《基本法》除了这个选举的规定以外,基本上和80年代中香港的那一套的制度相同。现在我们回过头来看,可能当时想的比较简单。

第二,为什么一定要把80年代中的制度固定下来,再加上这个选举呢?80年代后期全世界都相信选举,“普选”、“民主”是一个普世的价值。当时,我记得香港一些大学生问中国领导人,香港怎么回归?是不是民主回归?得到的回答,那当然是啦。尽管在《中英联合声明》没有提普选,但是有写进《基本法》,普选行政长官,普选全体立法会议员,这都写进去了,大家就安心了,都说“普选”和“民主”是最好的一个制度。

其实这两个是有矛盾的,80年代中香港的成功不完全在于我们的民主,当然有些人可能还会说我们没有民主。但是成功还包括另外的因素,我印象很深,包括当时政府的一些官员也这么说,香港成功还有一个因素是我们的公共政策很稳定。不会因为政党的轮替就改变政策,工党上台变左,保守党上台变右。我们不会,因为香港没有政党政治,所以我们的政策非常稳定,这是香港成功的一个很重要的因素。80年代香港的管治是非常好的。

回归后发生了什么问题呢?回归后不到5年,董建华先生就发现,回归前我们说要靠公务员队伍就可以管好香港,回归前港英政府不需要做重大的政治决定,都是伦敦在做。所以执行方面很好,很有效率。回归后,重大决定需要由特区政府完成。因为是港人治港,不能事事都征求中央的意见,中央在开始的5年很少干预香港的事务。很多重大的政治问题,特区政府自己要拍板。董先生对“政治”是有很负面的看法,他说我们搞民生、搞经济。但执行的时候,每一个问题都会变成政治问题,也涉及法律问题。你不能不说,要解决住房问题的“八万五”建屋计划,有不同的意见就是政治问题啊。

23条立法更是一个政治问题了,当时我知道我们的政务司司长陈太那时候告诉董先生,你不能要求我们公务员为您到社会上,宣传您的政治议题,因为我们公务员是政治独立,我们不能为你去推销那个政治任务。所以当时董先生身边的那些人觉得不行,我们要有一层政治问责的官员,所以司长,局长就变成了政治任命。教授,我认为这个其实是不符合基本法的。

基本法没有提及政治任命的事宜,它说的就是那些公务员,包括司长、局长,以及聘用的条件应该跟回归前一样;第一届政府,主导的是公务员,后来变成这个问责制,政治任命,现在已经推行了17年。到今年,教授,您也知道一直以来都有很多不同的意见,你今天问这个是不是已经很成功呢?这个我相信北京也不会这样说,这是港人治港很重要的一个环节,就是这个管治的团队怎么组成。现在这一届政府,林太当了行政长官,你看,我们主要的官员还是从政府内部出来,当时董先生讲了,从社会上,政府外找人进来,基本上是没有实现,所以这个是管治问题。

为什么出了问题呢?就是第二个因素——普选,走向民主政府,向社会问责的要求就越来越高了。我是60年代毕业的,我有很多同学进了政府当官,他们就说过去在政府里面当官是很容易的,权力很大,说这个政策怎么定就怎么定;现在不行。要去立法会让议员去提问啊,被骂啊,所以整个香港的政治环境变了,市民的要求也变了,所以光靠这个公务员来管,管不了。但是这个问责的团队,现在的组成也有很大困难,所以我认为从制度上和从管治人才这两个方面,都不能适应我们今天香港越来越复杂的政治要求。

2、民生问题是政治问题

问:刚才您提到董先生一上任的时候他是不想搞政治的,他不喜欢政治,他是推民生的议题,那为什么反而政务司司长认为董先生是让她去推销政治任务呢? 如果董先生的焦点是民生问题,包括启动“八万五”计划,那它是个民生问题,不应该是政治问题,那为什么在公务员眼里面是政治问题呢?

答:这是问题的核心。其实很多的政府官员都批评我们的社会,尤其香港的政党、立法会议员把民生问题政治化。但是想一想,董先生当时一上任,就三大民生议题方面,他要搞大的改革:第一是房屋,第二是教育,第三是安老。这也是他第一届竞选的政纲。但是仔细看每一个问题都不能离开政治,比如董先生任内对教育的改革,像大学的收生政策要不要改变?小学升中学提出“文中有理,理中有文”的大直路教育。还有教学语言要不要使用母语教学?每一个议题都是政治,房屋改革同样面对这样的问题,大量兴建公营房屋可能跟私人地产商有矛盾。跟地产商合作又会被说是官商勾结、输送利益了,全都是政治问题。

好了,后来又加上23条,就更是政治问题。当时董先生明白,要是那个管治的团队没有一个共同的政治理念,比如有人主张要坚持自由经济,有人反对,没有一个共同清晰的政治理念,就很难发挥管治团队的作用。

问:如果我们去看港英政府时期的管治,港英政府比较主张的是“自由资本主义” 那套,就是政府不干预的政策,但是港英政府那时候要解决60年代香港的矛盾,也建了大量的公屋,也制订了很多政策,这个不也是政治吗?为什么港英政府搞政治没问题呢?

答:港英政府时代主要的政治决定是伦敦做的,香港的公屋几时大量兴建?还有医疗改革。

我是印象比较深刻的,我念小学中学的时候,香港的公营医院很差,但是到了70年代全部换了,香港大规模搞社会福利建设。教育也是这样,70年代开始免费教育。为什么是70年代?因为70年代英国工党执政,当时的香港总督麦理浩来到香港就是来执行英国工党的政策。70年代初,我已经在中学教书了。当时我看60年代保守党执政下的港英政府的教育政策白皮书还在说,政府绝对不会提供廉价的教育,他们认为你搞这个普及教育就是廉价,因为保守党推行的是精英教育。

但是工党就不一样,当时70年代香港大量兴建中学。严格说的确是把教育水平拉低了,因为以前是小学毕业的最顶尖的学生才能进政府机构的学校,但这下子全香港都是政府机构的学校。所以这个是政策上的变化,是政治决定,是由伦敦做的。香港当时也没有人出来反对,虽然也有讨论,但是反对不了。伦敦不需要对当时的立法局做解释,但是回归后就不行了。

3、问责制未能取得应有的成效

问:对,这里面很有趣,刚才您也提到香港的普选原来不在中英谈判的内容里面,但后来成为香港回归之后的一个非常重要的要求。董先生虽然没有说那时候一定要搞普选,但问责制在某种程度上难道不也是走向民主的一个步骤吗?哪怕是最基本的一种形式,就是这个政府是对百姓负责的。换一句话,如果我们问责制搞得好的话,是不是过去23年香港的情况会有很大的不同,那为什么问责制会失败?

答:我完全同意您的看法。当时搞这个问责制的时候我在立法会,问责制一开始董先生就要求我们加入行政会议,所以问责制执行的前后,我了解到当时政府高层的一些想法,当时政务司司长曾荫权是这个问责制的主要推手之一。

当时他告诉我,将来我们司长、局长要亲自到地区去见市民,直接向市民解释政府的政策。他当时想通过此举让政府的政策能争取到市民大多数的支持,这样才不会被一些政党的反对意见所左右。这是很有雄心壮志的。这也不光是空口说的,当时的梁锦松是财政司司长,还有民政事务局局长何志平都跟我透露他们已经有计划有分工了,要“落区”(去到基层)。梁锦松就说:我财政司司长除了我这个办公室,在政府总部之外,我就在深水埗搞一个我的办公室,我一星期可能有一两天都在这个办公室,见市民。

当时我回到民建联,我就告诉民建联的党友:「哎呀,我们要努力呀!这个政府的官员跟我们竞争了,他们也落区了。」教授,您可以想象一下要是我们搞一个居民见面会,司长也搞一个,那这些居民会去哪呢? 那肯定去他们那里,他们权威嘛。他们答应居民怎么做就可以怎么做;我们没有权,答应了也不一定可以。

后来了,这个所谓地区办事处一直没有做,他们也没有真的落区啊。我后来就问一个局长这个问题,本来听说要实行地区办事处,好像新加坡的“Meet-the-People Sessions”(市民见面会),他们的prime minister(总理)都落区的,为什么没有实行呢?那个局长就说:「我们一天到晚都要开会,都要看文件,哪有时间落区呀?」结果就没了。

问:如果能够按照这条路设计的走下去,今天香港会很不一样,为什么会没了呢?如果说曾荫权先生也好啊,董先生也好,如果要推这个,应该是作为一个非常重要的执政的理念去推的,不能说因为忙嘛,对不对?各个局还有常任秘书长,可以留在办公室去处理文件啊,局长,司长可以出去的啊。

答:教授,我们回到民主这个概念上。新加坡的那个minister部长,他们都是被选出来的议员。我参观过他们的地区办事处,观摩他们怎么和选民沟通,交流的即使是一些鸡毛蒜皮的事,但是他们都管都理,这是跟选民保持密切关系的一个方法。但香港不是,大家评价局长的表现,不是看他落区怎么样,是看他政策推出来能不能成功。所以他最紧张的不是社区关系,而是要推的政策。例如说现在要推公共场所禁止吸烟的立法,官员担心的是立法会够不够票通过,所以首先是去立法会拉票,而不是到社区去拉票,这样就形成了一个恶性循环。

问:那我想问一下,您当时看到这些局长司长没有去的时候,在当时的政府里面,或者在当时的香港,大家有没有思考,这么下去跟原有的这个问责制的设计是有背离的,那么最终会不会影响问责制,当时的情况下有没有人看到这个问题?

答:当然执行时就发现问责官员没有像原来设想的那样去面向广大市民,但是当时有一个良好的愿望:曾荫权先生当上行政长官之后,他希望问责制能提供一个所谓的“旋转门”。立法会议员,以及不同意见的议员也可以进到政府当局长,曾荫权甚至想,如果某区的议员有这个地区的工作经验,可以先进政府任局长助理;立法会议员也是,当了一届立法会议员,就进来当那个副局长,当了一届副局长呢,再回到立法会再当议员。这些人就清楚了政府的运作,从事政府的工作就更有信心了,然后呢再回政府可以当局长,当行政长官,当时曾荫权是这样想的。

但是除了一个叶刘淑仪,她是当了局长,去念书以后再当这个议员;还有陈茂波(财政司司长),他也是议员。除了这两位就没有其他人了。“旋转门”基本上没有发挥作用。我不是替政党宣传,但是真的当过议员的人经过选举的洗礼,有了这个意识后再去当局长,是应该比较容易跟市民沟通的。可能是因为客观的原因吧,十几年来政府跟议会之间的来往很少,变成了行政长官要从局长司长甚至社会上找,虽然一些专业人士在某些行业里很有地位,但是要从政还是有困难的。

4、未能实现普选造成香港难以管治

问:所以从管治的一个角度来讲,如果我们今天去看问责制,也是很不错的,尤其回到当时董先生跟曾先生要推的时候,听起来真的非常激动,那您认为这个做不成的主要原因是否因为香港缺乏普选?

答:这个我真的也想不通。中央在2007年就决定2017年香港可以普选行政长官,当时大家都看着2017年,认为2017年可以普选行政长官。当时我的想法是,我不相信普选出行政长官后,香港的管治问题就可以解决。但是,普选了行政长官,接着普选全部立法会的议席,就解决了我们政治发展上很重要的一个问题。这个问题放下来,我们就可以研究在普选的基础下怎么改善我们的管治了,我当时是这样想的。

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在2013年和2014年的时候,我多次公开讲过我相信在2017年如果我们不能普选行政长官的话,香港可能变成非常难管治。我在几个场合用英文讲,就是说没有普选的话, Hong Kong would become un-governable。因为香港的政治发展已经让很多人难以再接受一个不是选举产生的政府,我当时是这样想的。这个也是刚才说的恶性循环。

老实说,在2005年到2007年这两三年可以说是回归以来,特区政府的管治最强的几年,当时曾荫权说“强政励治”,当时真的做得到。但是后来政府处于弱势,很被动;政府越是弱,就越难找到政治人才加入,政府就很难加强或者说提高政治能量。所以我当时就是希望通过普选带来一个转变,如果是普选产生的行政长官,大家不能再说没有民意授权,然后就组成一个强而有力的政治团队。我当时认为,一旦执行普选行政长官, 就不能排除所谓政党政治。

问:但这不是跟《基本法》存在矛盾吗? 

答:这个您误会了,很多香港的高官也曾对我说,《基本法》不容许有政党背景的人担任香港特别行政区的行政长官,但这不是《基本法》的规定,《基本法》的条文并没有表示行政长官不能有政党背景。

问:在一般情况下,议会制下的多数党党魁或者执政联盟的领袖将自动成为首相人选。像现任英国首相约翰逊是保守党领袖,那保守党议员一定要护航,当然他也可以判辨分折。但根据现行的香港行政长官选举条例,胜出的候选人须表明在担任行政长官的任期内不会做出受到任何政党的党纪约束的行为。

答:教授,我的理解是这样的,即使我们的法律规定行政长官不能有政党背景,就是按照我们对《基本法》的解读不能有所谓的执政党,但我的愿景是这样,你有普选了,但事实上没有政党的支持是很难打选战的。比如说现任香港行政长官林郑月娥参选连任,没有任何政党的支持也很难成事的。

我告诉您,2007年时任香港特区行政长官曾荫权竞选连任的时候,挑战他的是公民党主席梁家杰。当时曾荫权很紧张,他知道他不仅要争取选举委员会的支持,他也要取得民众的支持。为了提高支持率,曾荫权举办了很多场竞选活动,但是谁帮他呢?他找不到其他人,他便找民建联帮忙,他的那些誓师大会、花车游行都是民建联替他举办的,他同时也找工联会协助。因此,如果有普选机制的话,谁要竞选行政长官,他必定要找政党来合作。

假如我仍是民建联主席,我不会出来选,但如果林郑月娥出来参选,她来找我,问民建联要不要支持她参选,我会说,「我支持你对我有什么好处?」(对,看你的政纲。)我估计我们会看两方面,第一,我们民建联的主张,这位候选人会不会把我们政党的主张放到竞选政纲内;如果不能把所有的主张也放进竞选政纲去,我们可以协调。这样,政党的主张将成为这个政府的施政纲领。

第二,人。当选行政长官以后,要不要找民建联的成员来担任司长、局长?我可以告诉您,尽管现时的行政长官不是经普选产生的,但过去已经有一些行政长官参选人来找我们,表示如果能当选的话,希望民建联找几个人来当局长。可是,问题不是他们不愿意找我们,问题是我们没有人,因为这个没有成为气候。有些人想当官就会想,加入民建联有什么好处,要是能慢慢形成这个气候,就是说这个行政长官尽管不是民建联成员,但他完全依靠民建联才能当上行政长官,他当选以后,直接把大部分民建联的主张放到政纲里,而越来越多问责官员是民建联成员,那便形成一个新的循环。谁希望加入政府便参加政党,这是一个途径去改变过去所谓没有政治人才的问题。
 

二、回归初期中央对港政策过分宽松

提示:两地对回归后的融合过于乐观,回归初期中央非常信任香港,对港政策非常宽松。迄今对回归23年的失败依旧缺乏全面检讨。
 

1、两地对回归后的融合过于乐观

问:如果我们现在回想过去23年,香港有很多好的想法,比如说您刚刚提及的曾经想在2005至2007年期间定出一个普选方案,但可惜最终没有成功,可说是完全失败。回想这个政改的失败过程,当中因很多因素而造成,您可以分享是哪几个因素造成了这个美好的愿望最终完全破灭吗? 

答:这是一个最困难的问题,教授。刚才说造成我们管治的问题是我们在草拟《基本法》的时候有两个太天真的想法。第一就是当时香港的政策好得不得了,第二是当时民主的制度也很好,民主制度好,有很多问题也可以解决。这两个方面看来,我们是太天真了。

然而,还有第三个因素,从草拟《基本法》开始一直到香港回归初期,香港人跟中央政府都存在对立,但香港人和中央政府对于香港跟内地的关系发展都抱着太乐观的态度。当时,从香港人的角度来看,我们是非常支持已故领导人邓小平先生的改革开放。所以,当时香港人认为国家只要继续走改革开放的路,国家便会越来越开明,越来越文明,越来越民主。

我记得在回归初期,前政务司司长陈方安生女士接受外国一个报刊的访问,被问及“一国两制”未来的前景,她说她相信将来“一国两制”会变成“一国一制”,而那一制是指香港的制度。她不是唯一一个有这样看法的人,很多香港人也认为香港的制度比内地的更优越。内地现在赶上来了,越来越开明,越来越进步,跟香港一样了,我们香港怕什么呢?很多香港人都是这样看的。而内地呢?内地因中央的关系是另外一种看法,他们也对这个国家改革开放充满信心,所以他们认为只要改革开放,他们便会越来越强大,越来越富裕。香港回归后,没有英国人的因素,香港同胞将会越来越爱国。一方面香港人越来越爱国,另一方面国家越来越好,还怕我们融合不顺利吗?当时双方都是抱着非常乐观的态度来看这个两地融合的问题。

香港回归初期,中央政府是放手让香港特区政府自行解决问题,对香港也是充满信心的。然而,到了2003年,《基本法》第23条立法,中央才突然发现香港人连立法、对国家安全的事宜也反对。所以,自那时起,中央政府觉得不能完全放手不理了,接着便出现两地的问题。中央是非常支持香港的,在2003年推行港澳个人游,又与香港特别行政区政府签订《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(Mainland and Hong Kong Closer Economic Partnership Arrangement,缩写CEPA)等等,这些政策本来是要促进两地融合,但在推行过程中却引发不少香港人与内地的矛盾,这也是我们意料之外的。一直发展至今,现在的香港跟23年前比较是两个世界了。

问:曾主席,我们也非常清楚这些变化,香港在回归之后这段时间发生了许多事情,包括在2003年《基本法》第23条未能成功立法,这让北京吓了一跳,也紧张起来。可是我一直不理解的是,从《中英联合声明》谈判到草拟《基本法》,香港人也是知道在《基本法》中有这样一条规定的,为什么会引起香港人这么大的一个恐惧呢?23条是一直在《基本法》里面的,换句话说,就算是香港民主党也知道有这条规定的,为什么会引起这么大的恐惧呢?

答:这个就是我刚才说双方都低估了双方在意识形态之间的矛盾,尤其是香港社会跟内地,以及香港社会跟中央之间的矛盾。我过去也是这样看,邓小平先生曾表示他知道在香港有很多反共的、骂共产党的,他当时说没问题的,只要在香港回归后他们不是用行动来推翻共产党的管治,也可以继续骂共产党,所以我认为当时中国政府允许香港继续有不同政见的政治力量,甚至连立法会议员也可以拿着外国护照,这是非常包容的。这是中央方面的。

而香港方面,我也跟民主派朋友了解他们的看法。我认为回归初期,民主派的朋友是反共的,这是肯定的,所以他们是乐意见到中国内地能够变成民主制度。可是,从现实来看,他们也知道在可见的将来是不可能发生的,他们是知道的,也接受现在的中国是不可能改变的。“一国两制”是共产党对香港的政策,所以民主派的朋友也知道我们是希望中国也民主化,但同时他们也知道一定要维护共产党对香港“一国两制”的政策,在这方面愿意跟中国政府、跟中央合作维护这个“一国两制”。

中央政府希望“一国两制”能够成功,同样香港的民主派及美国也希望如此。他们知道“一国两制”要是失败的话,香港是不可能独立的,因此大家都愿意看到“一国两制”是成功的。所以,我当时也充满信心,觉得“一国两制”肯定会成功的。

问:中央任命曾荫权为香港第二任香港特别行政区行政长官也是希望在香港能够有一定有效的管治,除了刚刚提到的几点之外,后来的变化如果要找一个巨大的转折点的话,您认为是在哪里呢?大家以前都觉得要维护这“一国两制”,但是现在看来已经不行了。

答:大概是回归十年左右吧,在2007、2008年前后开始,香港人看来好像是重新评估中央对香港的政策,而中央也重新评估香港的政治环境。

应该是在2012、2013年那个时候,中央开始强调香港的政策要维护国家的主权、安全及发展利益。回归头十年,一直都强调中央对香港的政策的目的是维护香港的长期繁荣稳定,就只有这一句,没有其它。后来加上一句,就是要维护国家的主权、安全及国家的发展利益。这也产生一个互动,中央收紧了,香港人就抗拒了,他们在想中央是不是在“搬龙门”,要加紧控制,因此开始出现了双方越来越紧张对立的局面。

最明显的变化就是国务院新闻办在2014年发表《一国两制在香港特别行政区的实践》白皮书的时候,里面提出要强调中央对香港拥有“全面管治权”,强调要由爱国者治港的概念。当时我们计划在2017年普选行政长官,我看是中央希望在香港实现普选前划一条底线,告诉你不要超越这条线。

现在回个头看,可能当时有一些人在香港的示威、游行中拿出那面“龙狮旗”,那面英属香港时期代表香港的旗帜,好像也是从那几年开始出现,以前是没有的或很少的,中央看到这个情况可能开始担心,好像当中有一点分离的倾向。

2、回归初期中央对港政策过分宽松

问:如果我们今天重新洗牌理牌,就是假设我们重新走一回过去23年走过的路,您觉得怎么样的一个不同的走法可以避免香港出现这个困局呢?  

答:从过去23年的变化看来,要是我们能预见香港在这个时期会出现的问题,可能有些问题在一开始的时候就应该说得明白一点,清晰一点。刚开始的时候,中央对香港的政策的确是过分宽松,所以现在才有这个二次回归的说法。

怎么说呢,例如:国籍问题,当时我在香港特别行政区筹备委员会里面,所以我也有参与有关国籍法的讨论。当时中央最关心的是香港有很多市民拿着外国护照,中央不希望这些人担心回归后会失去原来拥有的方便。因此,当时全国人民代表大会常务委员会考虑到香港的历史背景和现实情况,对《中华人民共和国国籍法》不承认双重国籍等,在香港实施了特殊措施。

问:所以,实际上香港到目前并没有实施《中华人民共和国国籍法》内有关双重国籍的规定。

答:您可以这样说,而且回归后,我们都一直强调香港人拿的是香港特别行政区护照,是中国授权香港特区政府依照法律签发的。尽管这样,我们政府也好,从我们学校、社会上的宣传也好,都强调我们在香港的居民跟内地的分别,强调我们之间的不同。你拿着这本特区护照跟内地人拿的中国护照是不一样的,因为这个不一样,我们享受了很多跟内地不同的特殊优待。

但是我们没有强调,也没有教育我们的香港人,尤其是年青一代,我们跟内地公民有什么共同的地方。所以,在过去这两年,其实是从占中以后,很多人谈到我们香港的年青人对国家没有归属感。就是说,你问他:「你是中国人还是香港人?」,他会说他是香港人。我经常问:「你是不是中国人?」,他怎么想呢,中国人?哪一点证明我是中国人呢?我曾问我的年青朋友是不是中国人,我的朋友表示他是中国人。但当我问他,你为什么是中国人呢?他则表示因为他拿的是特区护照。你拿着的特区护照跟内地的不一样,而你同时也可能拿着其他国家的护照,所以单凭护照是不可以说明你是中国人,有些人则会说我是黑头发黄皮肤。应该怎样辨识我是不是一个中国人呢?对很多香港人来说,他可能觉得他跟来自内地的中国人的分别比他跟新加坡人的分别还要大。可能他跟新加坡人更接近一些,无论是沟通方式、语言、思想等,香港跟内地也是不一样。所以,我认为非常重要的是,如何让我们的年青一代建立国民身分的认同感,这也是一件非常困难的事。回归以来,我认为我们没有做到,因而有这样的结局。

您问如果回到23年前,我们应该怎么办?我认为在回归的时候,邓小平先生也看不到,当时他是这样说的,一切都不变,就是换一面旗帜,他也以为换了一面旗帜,香港变成中国的一个地方,香港人就自然觉得他变成中国的一份子。现在看来不是这样子。要是我们一开始的时候能重视这件事,情况将有所不同。

我刚才说的在2007年中央领导也看到,所以在香港回归十周年的时候,胡锦涛主席来香港主持回归十周年庆祝活动时,提出在香港加强国民教育,尤其是对年青一代。他提出了以后,时任特首曾荫权就连续几年在他的施政报告中提及要加强国民教育,一直到了2012年,教育局把国民教育变成一门科目,那就定了。可是学联反对,学校也反对。

3、对回归23年的失败缺乏全面检讨

问:刚刚您说,如果在开始的时候把线划得清楚,情况可能会不一样。即便到了2007年,回归十周年了,还有曾荫权这样的一位特首,不仅跟泛民的关系不错,又是在港英政府里面成长起来的,可是他搞的国民教育最后是还是碰钉子。从这个角度来说,就是这界线根本不可能讲清楚的,因为2007年的时候开始讲也是碰了钉子,更何况在1997年呢?所以,是不是说这23年的路就得这么走,就得这么失败,是没有办法的呢?

答:现在,我觉得比较遗憾的是我们到了今天还没有一个比较全面的、深入的检讨,我不知道中央闭起门有没有做过,但反正我没有看到公开的检讨。

就是您说的问题,首先在过去23年,我们到底有哪些成功的经验或者失败的教训呢?我刚才说的在2014年发表的白皮书,它总结了回归多年“一国两制”的实践,但内容全是成功的事,叙述了那段时间的成就。我不反对说“一国两制”整体来说是成功的,但你没有正视在“一国两制”实践中曾经出现的问题和碰到的失败教训,这样是很难解决问题的。到了今天,我们还是没有解决问题。

问:您说得很对,到今天还没有正视这个为何失败的问题,可是今天要讲二次回归了,这是很恐惧的,所以我想问,过去23年我们都知道香港人跟中央之间有误解,香港人跟内地人有误解,还有两个制度之间也存在矛盾,我们都知道,都清楚。如果我们做了哪些不同的事情,今天的情况会不同呢?

答:教授,您可能也知道,我从立法会退下来以后,我就跟一些学者创立了一个政策研究机构。我当时是很清楚的,我就是要研究“一国两制”的成败。在2016、2017年的时候,我已经看到了。当时到处说,“一国两制”发展至今,我们处于一个非常关键的时刻,未来的5年到10年“一国两制”能不能行稳致远是非常重要的。所以,我当时几乎都是集中检讨、回顾“一国两制”实践中的一些经验,当时研究的议题包括了问责制和公务员制度如何改善管治的问题,政党应该发挥什么样的作用,也研究香港跟内地的融合过程当中出现的矛盾及解决方法等。

当时我过于乐观了,根本没有这个水平做好这件事。那个时候也有一些位于北京、上海的高水平机构乐意跟我们合作,因为他们也看到这些问题。北京也好,上海也好,更多的是来自广东,专门研究港澳台问题的机构也愿意跟我们合作。我有一个期望是通过我们的研究真的能提出在这个“一国两制”实践中出现的问题的解决办法。很可惜的是因为我们的能力问题,仍未找到解法办法。

香港跟内地出现的情况又怎么说呢?两地关系越来越紧张,我们有一些跟内地合作的项目也很难继续下去。到了去年的反修例事件,更是完全停了。现在我们不能只拍拍脑袋就说这个怎么做,那个怎么做。要是我们国家把“一国两制”的成功实践看成是我们国家走到社会主义新时代的一个重要的课题的话,我们确实要集中中央、内地跟香港最好的研究中心,包括我们的大学来研究这个问题。我有一个良好的希望,我们的国安法实施了,反修例的风波也慢慢平静下来了,然后疫情又慢慢过去了,我们可以重新建立研究架构。

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问:在过去23年里,如果有关特首和立法会双普选的831决定能够通过,香港现在会不会不一样呢?如果反修例的事件没有出现,或者修例一事根本没有被提出来,香港会不会有所不同呢?您怎么看这两条非常大的假设性问题呢? 

答:有些民主派朋友,当然也是老一辈的民主派朋友,他们说的不光是您刚才说的,要是当年能够通过《基本法》第23条的立法,而831的决议案能够通过,现在的香港将完全不是这个局面了。

其实,在讨论831决议案的时候,我当时仍是立法会主席,我跟一些民主派的议员私下谈,他们也表示要实现这个普选的话,也只能接受“831决定”。可是,那时“占领中环”已经开始,而且对抗得很激烈。有几个学生代表跟当时政务司司长林郑月娥谈,本来也是谈得不错的,但因为占中事件马上就被人反对。有立法会的泛民议员和我说,现在不行了,要是我们现在投赞成票,我们就等于自杀了,死无葬身之地。

政治这事有时候是不能完全按我们的理性进行的,所以,我当时跟几个比较资深的民主派朋友聊,他们说,看来我们香港的局面可能要坏到最坏的地步,就像广东话说的“衰到贴地”,我们才可以反弹、觉醒,才能明白我们的路不能再这样走下去,一定要改变我们走的路。
 

三、二次回归的重大战略由北京主导

“ 提示:香港人、我们国家、美国、英国和其它西方国家都希望“一国两制”成功。一国两制的成功要靠“互谅互让” ,二次回归的重大战略由北京主导。”
 

1、一国两制的成功要靠“互谅互让”

问:那您认为香港现在是不是已经到了谷底,可以开始反弹呢?不知二次回归这句话是谁开始讲的,如果香港已经到了谷底,那么您觉得这个二次回归在未来的27年会带来什么样的前景呢? 

答:我想最坏的前景是“一国两制”在香港失败了,但因为国家承诺过50年不变,当年领导人邓小平也说了,50年不变就是不变,所以我认为不管香港坏到什么地步,我们国家的领导,也不会出来宣布结束“一国两制”,反而会继续维持“一国两制”。但是有一些中央、香港人或国际上希望见到的“一国两制”特点及优势可能就没了,这是最坏的情况,只保留一个形式,却失去我们最珍惜的价值。最坏的情况不是不可能发生的,要是我们香港反对力量跟中央一直朝现在对立的方向走下去,便有可能出现的。还有就是令人担心的国际因素,中美贸易的问题。只是我们自己的事,这还比较好办,但加上外国因素,事情就复杂多了。

最好的情况呢?用中央的说法,就是“一国两制”重回正轨。这怎么能达成呢?这需要双方重新建立共识,重新建立互信,始终要人心回归。不同的人对于二次回归有不同的理解,我所理解的,最重要还是人心回归,人心不回归很难继续,但有些人认为二次回归是真正掌握了权力。为什么有些人会这样认为呢?就是过去23年真正的香港管治权不是掌握在爱国力量的手上,他们也不是完全没有道理。

要实现最好的前景,我们就要重新评估。我是非常欣赏中央的领导讲“不忘初心”,那么我们要重新回想我们起草《基本法》的那个时候,就是说回归初期,我们心里想的是什么样的一个“一国两制”。从当时来看,我们非常强调四个字“互谅互让”,我们“一国两制”的成功是要靠“互谅互让”。“互谅”就是我是不同意的,但我谅解。例如:香港民主派就是不同意共产党管治的方式,但是他明白共产党为什么现在这样做,也明白对香港政策是怎么样;反过来也是一样。

然而,最近的十多年大家不再讲这个话了,所以我们应重新建立这个沟通平台。回顾过去几十年,香港跟内地沟通的一个黄金时代就是起草《基本法》的时候,即1985至89年,整个社会都在参与,中央官员来港跟我们面对面谈。那些年,民主派有些时候也争论到面红耳赤,但是大家都是为着同一个目标寻找一个最好的出路,但是我们现在没有了。

问:如果我们要实现最好的前景,现在真的像您所说的是需要双方对谈。但问题是目前这样一个局面,一个非常僵持、冲突的局面,而且是在《港区国安法》才出台的情况下,从统战的角度来看,很多人都劝北京,你要有硬的,也要有软的。那问题是假如今天北京可以放下身段,对民主派来说,尤其是本土派来说,他怎么可能接受呢?况且北京恐怕在这个时候也不会这么做。这样的一个局面现在该怎么样去突破呢?

答:我们现在急不来,《国安法》已经实施了,您说的对,此时双方对谈也很难。但是,我是这样希望的。《国安法》现在实施了,香港民主派说这个违反了“一国两制”,违反了《基本法》,国际上,例如:美国、英国、五眼联盟,都说这是违反了《中英联合声明》。那就继续实施《国安法》一个月,三个月,半年,五年,香港人的自由、权利就像中央所保证的一样没有受到损害。有没有抓人?有,今天也抓了几个人,他们真的是主张独立,主张港独,真的有行为。只要有公平的、公开的审判,我们的法治还在,不是突然就把他送到内地去。就像香港特区政府的官员说的,前年我们在香港西九龙高铁站实施一地两检,当时泛民反对,指内地公安会出来在香港抓人,现在执行了也没事,大家都放心了。

所以说,我希望是这样,现在澳大利亚也好,新西兰也好,他们担心澳大利亚的国民来到香港,就抓了他们送到内地审判。过了一年,完全没有发生这些事件,香港一切生活也跟过去一样,就像我们行政长官说的,大部分香港市民不会受影响。那个时候,即使泛民、民主派出来继续说《国安法》要把人抓到内地去,人家也不相信。到了那个时候,中央出来,民主派接受的可能性又高一点了。

我看现在也急不来,有些人说美国年底将举行大选,大选前肯定继续跟国家过不去;但有一些朋友也说不要以为大选以后便改变对华政策,那是不可能的,因为美国已经锁定中国是它最大的敌人。特朗普连任也好,拜登上台也好,都会继续摆阵对付中国的了。尽管是这样,国际大气候不可能永远紧张,缓和下来,我们将可能有较好的空间。我希望是这样的。

问:但是美国现在反而希望看到香港是“一国一制”来证明我们的“一国两制”是失败的,您觉得会不会有这样的相反趋势呢?  

答:不,我是真正相信香港人、我们国家、美国、英国和其它西方国家都希望“一国两制”成功。问题是北京心里想成功的“一国两制”可能是香港一切都受控,不会有反对中央的人出来成为行政长官,或者说立法会不会给反对派占大多数。美国不是希望香港独立,但是希望见到的“一国两制”是,在香港有一个足够强大的、亲西方的,或者说跟北京对抗的政治力量,而且在香港长期发挥作用。

有些人说过去一年在香港发生的港版颜色革命,不是要推翻整个政权,也不是要改变“一国两制”,但是过去成功的颜色革命都是亲西方的政权上台。所以,美国可能希望见到香港有一个亲美的、亲西方的政府,并有足够的支持,所以矛盾就在这里。

问:从一个政府的管治方向,很多人都觉得现在香港特区政府在管治上太没有威信,没有效率,跟原来大家想象的不一样,包括您刚刚谈到的董建华时代开始的政治任命,这个问责制能不能真的成一个好的制度呢?现在还没开始进行普选,能否首先做到当时曾荫权跟您分享的那样,问责官员可以“落区”跟市民沟通,把民意反映出来?这方面我们能不能做到呢? 

答:从这个管治团队来说,我的看法比较现实,在可见的将来主要的管治官员,只能从公务员队伍里面来提拔,只能是这样了。这个我也曾经跟当时的特区政府高层建议过,我认为既然避免不了,改变不了现实,我们应该考虑未来的政治官员是不是要从公务员队伍里面来选拔。要是这样的话,那我们应该考虑怎么培养公务员。假如你看到公务员里有一些潜质或可能发展成为一个政治问责官员的话,就给他一些培训。所以,当特首林郑月娥宣布要办一个公务员学院的时候,我当时以为她会走这条路,像新加坡、其他地方的一些行政学院那样培养政治人才,而首要的对象是公务员。

其实,过去公务员每一年都花了不少资源来做培训的,但不要光开设一些提高行政效率、面对传媒的课题,不光是教这些,相反要培训公务员成为政治人才,例如:怎样建立你的政治理念,怎么去培养政治判断力,政治技巧等等,希望从这些课程出来的公务员能更胜任这个政治问责官员的要求,可惜到目前为止看来还没有这方面的安排。过去这两年,我们很被动,政治问责官员被动挨打,中央也是。

2、二次回归的重大战略由北京主导

问:那么,您觉得二次回归有没有可能出现1997年以前那样,重大政策是由伦敦来制定,所以以后重大战略是由北京来制定,香港公务员队伍把它好好执行。这个可能存在不存在呢? 

答:看来我们现在是走上这条路了,今年以后,看来最重大的决定都是由中央作的,包括香港修例风波出来以后,特区政府怎样应对,到处都可以见到中央的想法,现在《国安法》更是了,在我看来这个也是主要由中央拍板的。

问:如果从这个角度来说,香港还有一个很重要的问题,就是经济的问题,民生的问题,我们知道香港以前作为中国内地连接全球的一个枢纽,它起的作用很大,那个时候香港的经济分量又很大,现在的香港已不是这样了。香港现在从民生角度来看,很多年青人不愿意跟内地融合,但同时香港的经济又需要内地人。可是,大家都知道香港人对内地人的那种感觉也造成很大的问题。所以,从经济角度、民生角度来讲,您觉得首先应如何重新定位?北京如何可以像过去伦敦那样为香港做重要决定,例如:兴建公屋来解决这个矛盾。前阵子,传说中央要把珠海的一个岛填了送给香港。一方面是香港本身有没有可能重新出发呢?另一方面,中央会不会积极介入,给香港制订一些战略方向呢? 

答:我认为要考虑二次回归的概念,认真探讨问题,因为一方面有很多香港人对中央干预香港的高度自治是非常敏感的,要是在一些民生、社会政策看到中央的手伸进来的话,很多香港人可能会非常抗拒的。现实的情况是要解决香港民生问题,没有中央出手协作也很难。就是说土地问题,单靠香港特区政府自己的力量也很难解决。有些人建议到大湾区里面弄一个香港城,你也不能不要求中央出手的;有些人认为你要解决香港房屋土地问题,你不能不靠香港发展商的合作,但香港发展商也要看国家对香港的政策是怎样,所以有些事是中央不介入也解决不了。

又如:教育方面,《国安法》也定了,有些人觉得《国安法》好像介入了香港的教育。要是针对做好我们的国民教育,单靠我们香港自己也不行,所以我是赞同您刚才提的,就是解决香港民生、经济,如果不考虑接受内地大湾区的机遇,我们的经济根本不可能发展,我们也要靠中央,不能不依靠中国的力量。

但是,怎么解决中央适当的介入跟干预,这也是二次回归要重新研究的问题。过去我们看得太简单,你不干预,中央不干预,那就什么都不搞,然后过了几年就发现不行了,所以要落实中央所说的,要把中央对香港的全面管治权跟香港的高度自治权有机结合。

问:问题就是这个有机结合是最困难的一个问题。大家现在都很担心在目前这个情况下香港的未来,对香港未来27年基本上是悲观的占多数,那我们到底有没有奇迹?我自己以前认为“一国两制”能够实现是奇迹,但我不希望看到“一国两制”失败这个结局。面对目前大家都比较担心忧虑的情况下,您觉得未来还有什么良方可以真正让香港重新开始呢?还是香港真的就是走下坡路呢? 

答:这的确需要中央领导的高度智慧,他们要从全球的发展,国际的视野,国家未来两个一百年的目标来看如何实现,然后是他们对香港“一国两制”的希望与愿景,要从这个高度来看才能解决问题。有很多问题是我也没办法理解的和看不通的。

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问:您从政很长时间了,虽然不是公务员出身,您是一个政治家。假如今天这一刻您要当特首了,您将怎么带领香港重新出发呢? 

答:(笑)我要跟中央辞职了。刚才讨论的这些问题,就是说要让香港实现我们说的最好的前景,让“一国兩制”真的成为很辉煌的成就,我不知道我们刚才的想法,中央认同不认同。

您刚刚的完全是假设性问题,要是我所处的位置能直接跟中央对话,能争取中央听取我的意见,我就会为刚才我们的看法争取中央的认同,因为我觉得还是要中央采取主动。要重新建立互信的渠道,首先是中央需要采取主动,你不能要求香港的反对派采取主动,所以中央应反过来看,《国安法》定了,实施了一年了,香港的局面平静下来了,那时就有您说的软的牌要怎么出了,反对派也愿意全面配合中央所出的牌,这样来争取重新建立跟香港所谓反对派的关系。我希望是这样。

问:最后一个问题,您觉得反对派接受的可能性大不大?如果中央真的是这样行动,因为刚刚我们讲从中央的角度来说,从香港的角度来说,都希望香港好,只是想的角度不一样。现在我们要面对香港这个现实啊。

答:这一定会有互动的过程,你不可能一下子就成功,因为我在立法会多年,经历过三次政改,两次是失败的,只有一次是成功的。我看成功的那一次,即2010年的那一次,曾经有一段时间大家都认为没有可能成功了,双方的关系很紧张,但最终还是能达成共识。

我们都承认,现在不同政治力量之间的关系,不论是泛民跟中央的关系,还是建制派跟泛民之间的关系,可能是回归以来最差的了,但这也是可以改变的。

 

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